——“十三五”前期研究課題主要觀點綜述（三）

編者按：推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動力。深化農(nóng)村改革，要按照中央總體部署，完善頂層設計，確保改有所進、改有所成。如何進一步激發(fā)農(nóng)村社會發(fā)展活力？近期，農(nóng)業(yè)部計劃司組織“十三五”前期研究課題組專家，圍繞進一步深入推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進行研究并提出了建議。

關于著力提高中央農(nóng)業(yè)投資效率

（一）中央農(nóng)業(yè)投資管理體制的根本問題是權責不清。根據(jù)中國農(nóng)科院詹卉課題組的研究，目前中央農(nóng)業(yè)投資總量是10年前的6倍多，年均增速超過20%，但與GDP相對平穩(wěn)的增長趨勢相比，農(nóng)業(yè)投資增長波動幅度較大，未形成穩(wěn)定的投入增長機制，尚不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設快速增長的需求；中央農(nóng)業(yè)投資仍存在過多投向競爭性領域的“越位”問題和農(nóng)村民生及公益投資較少的“缺位”問題。這些規(guī)模和結(jié)構上的問題可以歸結(jié)為投資體制上的“三不清”，即政府與市場邊界不清、中央各部門職責不清、中央與地方事權不清�！笆�三五”期間，應全面深化政府農(nóng)業(yè)行政管理體制改革，清理現(xiàn)有農(nóng)業(yè)職責和政策，明確政府市場邊界和中央地方事權，重點規(guī)范中央政府的農(nóng)業(yè)投資行為，建立職能全面、執(zhí)行有力的大農(nóng)業(yè)部，提高中央農(nóng)業(yè)投資效率。

（二）推動中央投資杠桿化，提升農(nóng)業(yè)投資效率。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院唐沖課題組提出，提升農(nóng)業(yè)投資效率，有三點可供探索。一是針對中小型基本建設項目，鼓勵各類新型經(jīng)營主體承擔項目建設，積極探索推行“先建后補”、“報賬制”、“以獎代補”和投資補助等投資方式。二是針對大型基本建設項目，探索建設公私合營機制，在大型沼氣發(fā)電、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測、基層農(nóng)業(yè)綜合服務站準公益領域，引入市場競爭機制，推進股權投資、經(jīng)營業(yè)績協(xié)議、管理合同、服務承包合同、租賃投資、收益?zhèn)�券、項目法人招標、政府購買服務等新的政府投融資方式。三是探索推動成立兩只基金，爭取國家財政設立商品農(nóng)業(yè)建設基金，為不能獲得商業(yè)信貸的新型經(jīng)營主體提供直接低息信貸或進行信貸擔保；引導國內(nèi)外大企業(yè)、民間基金會、社會團體和各界人士捐資成立農(nóng)業(yè)建設公益基金，拓寬民間資金捐建農(nóng)業(yè)建設途徑，重點用于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)或農(nóng)業(yè)農(nóng)村公益性基礎設施建設。

關于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系

（一）構建新型土地承包關系需統(tǒng)籌“人如何動”與“地如何用”。江西農(nóng)業(yè)大學蔡海生課題組通過對江西省南昌、贛州兩市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶已出現(xiàn)明顯分化。隨著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和普及化，以及新型經(jīng)營主體的不斷壯大，小農(nóng)和兼業(yè)農(nóng)戶的空間會進一步縮小，農(nóng)戶分化將更加充分徹底。構建新型人地關系，關鍵是拓寬農(nóng)民發(fā)展出路，本質(zhì)上是建立和完善新型土地承包經(jīng)營關系。因此，應明確新型農(nóng)村人地關系發(fā)展路線圖，統(tǒng)籌考慮“人如何動”與“地如何用”的問題。

一是明確農(nóng)民發(fā)展路線。一方面加快培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，使其適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分工細化，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，幫助農(nóng)民立足農(nóng)地發(fā)展；另一方面推進農(nóng)民工市民化進程，加強農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓，扶持農(nóng)民跳出農(nóng)地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。二是明確土地經(jīng)營路線。通過推動土地確權實現(xiàn)占有、承包、經(jīng)營、收益“四權分置”。積極推動集體委托代理和信托代理模式，優(yōu)先發(fā)展合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大，實現(xiàn)“土地分散占有、集中連片經(jīng)營”。同時建立土地流轉(zhuǎn)市場準入機制，避免土地流轉(zhuǎn)完全市場化，保障弱勢農(nóng)戶利益。

（二）“還權”同時必須重視“賦能”。南京農(nóng)業(yè)大學陳會廣課題組認為，地方政府在政策實施過程中，往往會在事實上強化政府對農(nóng)村土地的控制，衍生出侵害農(nóng)民土地權益的問題。這與農(nóng)民缺乏行使自己財產(chǎn)權能的知識與能力不足有關。因此在“授人以魚”，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利的同時，應注重“授人以漁”，加強農(nóng)民的可行能力建設�！笆�三五”時期，應加大農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)政策宣傳力度，宣傳土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，引導農(nóng)民對權利的認知，提高可行能力。借鑒推廣成都農(nóng)村理事會、江蘇金壇農(nóng)民耕地保護協(xié)會在確權及糾紛化解中的經(jīng)驗，探索依靠村民民主協(xié)商自主解決矛盾糾紛、提高農(nóng)民自主治理能力的有效路徑。

關于構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

（一）應關注基層對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的認識誤區(qū)與實踐偏差。農(nóng)業(yè)部管理干部學院朱守銀課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的認識上存在三個“迫切”和三個“忽視”：一是發(fā)展土地集中型規(guī)模經(jīng)營的意識和要求迫切，忽視了農(nóng)業(yè)集約化、專業(yè)化、組織化、社會化的有機結(jié)合。二是行政性整建制大規(guī)模推進土地流轉(zhuǎn)的欲望迫切，忽視了農(nóng)戶意愿權利及客觀經(jīng)濟規(guī)律。三是對引進工商資本，整建制建設農(nóng)業(yè)園區(qū)、集體農(nóng)莊、生態(tài)莊園的意愿迫切，忽視了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營基礎性地位和家庭經(jīng)營的規(guī)律性�！笆�三五”時期構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，應注意矯正基層政府認識上的誤區(qū)，建立有效機制防止并修正行為偏差，將政府推進新型經(jīng)營體系的著力點轉(zhuǎn)到加強引導和服務上來，避免行政干預帶來的不良后果。

（二）適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)方式將呈現(xiàn)多樣化。南京農(nóng)業(yè)大學周應恒課題組研究發(fā)現(xiàn)，未來我國的土地經(jīng)營規(guī)模會呈現(xiàn)兩極分化的趨勢，部分具有經(jīng)營能力的農(nóng)戶實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營，多數(shù)農(nóng)戶仍將是小規(guī)模經(jīng)營。“十三五”時期，考慮到我國的資源稟賦和農(nóng)產(chǎn)品特征，在適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)方式上可能同時存在三條實現(xiàn)路徑。一是對于土地利用型的農(nóng)產(chǎn)品，尤其是對于糧棉油作物，需要通過土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)達到一定的經(jīng)營規(guī)模，并以規(guī)模經(jīng)營戶+社會化服務組織為主要形式實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；二是對于勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜水果等園藝產(chǎn)品，主要通過設施化、提高附加價，并以規(guī)模生產(chǎn)基地+合作組織為主要形式實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；三是資本密集型的農(nóng)產(chǎn)品，如畜禽等農(nóng)產(chǎn)品，主要通過資本的擴大，以規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)+龍頭企業(yè)為主要形式實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。

關于構建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系

（一）盡快明確新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系的構建思路。中國人民大學孔祥智課題組認為，“十三五”期間應明確構建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系的思路，具體為：堅持主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的方向，促進公益性服務和經(jīng)營性服務相結(jié)合、專項服務與綜合服務相協(xié)調(diào)，強化公共服務組織建設，大力扶持經(jīng)營性服務組織發(fā)展，以專業(yè)農(nóng)戶為主要服務對象，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點扶持對象，通過機制創(chuàng)新、主體培育、領域拓展和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進農(nóng)業(yè)社會化服務全面快速發(fā)展，形成公共性服務、合作型服務、市場化服務有機結(jié)合、整體協(xié)調(diào)、全面發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系。服務性質(zhì)上，農(nóng)業(yè)社會化服務兼具公共品與私人品的經(jīng)濟學特征要求公益性服務與經(jīng)營性服務并舉。服務內(nèi)容上，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型要求在傳統(tǒng)服務的基礎上全面拓展包括倉儲物流、品牌宣、電子商務、金融借貸等多方面服務。服務主體上，新型經(jīng)營主體的涌現(xiàn)要求在強化政府機構、涉農(nóng)企業(yè)等傳統(tǒng)服務主體的基礎上重點扶持農(nóng)民合作社、農(nóng)村經(jīng)紀人、專業(yè)化服務機構等新型服務主體。

（二）盡快界定政府購買農(nóng)業(yè)服務的范圍。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心譚智心課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)在政府購買農(nóng)業(yè)社會化服務方面還停留在概念階段，政府購買服務的范圍還有待進一步界定，目前在政府資金介入的統(tǒng)防統(tǒng)治、機耕、機插、機收等服務領域?qū)儆跍使�共或非公共性服務，并且通過專業(yè)化服務隊或合作社等市場主體可有效操作，而真正公益性農(nóng)業(yè)服務領域的政府購買供給機制還有待進一步研究探索�！笆�三五”時期政府購買公共服務的范圍應側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)道路、水利、農(nóng)業(yè)技術推廣等基礎設施和公共服務領域。

來源：農(nóng)民日報