編者按：為做好新形勢下農(nóng)村改革工作，2011年以來，中央先后批準了58個農(nóng)村改革試驗區(qū)。幾年來，農(nóng)村改革試驗區(qū)圍繞各自試驗任務，積極探索、大膽試驗，取得了階段性成效，初步形成了一批試驗成果。本期5-8版推出“改革試驗區(qū)特刊”，專題梳理總結(jié)了農(nóng)村改革試驗區(qū)運行情況、實踐經(jīng)驗和發(fā)展方向，以資各地借鑒。

西北，塞上小江南，寧夏回族自治區(qū)平羅縣西靈村�！艾F(xiàn)在孩子上學也方便了，還不花一分錢！”因為有償退出耕地和宅基地，陳月義一家的新生活充滿了幸福和希望；

嶺南，粵北山區(qū)，廣東清遠英德市葉屋村。“過去一叢竹子都要涉及兩家人，塊塊田埂線咋畫都能吵紅了臉，如今在理事會的協(xié)調(diào)下，不僅推動了全村土地流轉(zhuǎn)，而且修路建渠，充滿了干事兒的勁頭”；

西南邊陲，云嶺高原，云南省開遠市樂白道街道辦事處舊寨社區(qū)。48戶居民因為即將告別老舊村宅，搬進別墅式小區(qū)，從農(nóng)村邁向城市而心情極好；

東南沿海，閩江下游，福建省沙縣高橋鎮(zhèn)官莊村�！霸瓉碣J款實在太難了，現(xiàn)在只要信用好，從銀行貸十萬塊錢，兩三天就能拿到手�！痹谝孕〕月劽�全國的沙縣，徐道平對他的信用格外看重；

東北大糧倉，黑土地上，黑龍江省克山縣仁發(fā)合作社。吸納農(nóng)戶2638戶，直接經(jīng)營土地5.4萬畝，畝均分紅910元，帶動入社農(nóng)戶畝均多增收520元……

這些成績和變化來源于改革，這一幕幕景象來自農(nóng)村改革試驗區(qū)。

2011年年底，為做好新形勢下的農(nóng)村改革工作，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門批復在全國建立了新形勢下首批24個農(nóng)村改革試驗區(qū)，啟動了新一輪農(nóng)村改革試驗工作。2014年又增設(shè)了第二批34個農(nóng)村改革試驗區(qū)。

各地試驗區(qū)扎根農(nóng)村改革的廣闊天地，在實踐中積極探索，在創(chuàng)新中推進改革，圍繞現(xiàn)代經(jīng)營體制、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村金融等開展了一系列卓有成效的農(nóng)村改革的創(chuàng)新試驗，不僅成為當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的主旋律，也引領(lǐng)推動全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革不斷向縱深發(fā)展。

使命與擔當

開展農(nóng)村領(lǐng)域的改革試驗，既是為全面深化農(nóng)村改革積累實踐經(jīng)驗，是歷史賦予農(nóng)村改革試驗區(qū)的光榮使命；也是為補齊“四化同步”農(nóng)業(yè)短板和全面建成小康社會探索制度路徑，是時代賦予農(nóng)村改革試驗區(qū)的責任擔當。

鄧小平同志曾經(jīng)指出，“改革就是一場偉大的試驗”，“改革要先進行試點，局部推廣，成熟一個解決一個�！�

新一屆中央領(lǐng)導集體對農(nóng)村改革試點工作高度重視。習近平總書記反復強調(diào)，對認識還不深入但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行，找出規(guī)律、凝聚共識，不斷把改革開放引向深入。李克強總理多次要求，要扎實做好農(nóng)村改革試點工作。汪洋副總理也指出，今天推進改革的復雜程度、敏感程度、艱巨程度，一點都不亞于30多年前，我們必須承擔起自己的歷史責任。

回望我國改革開放的一路征程，每一次重大制度變革，都不同程度地來源于試點試驗，農(nóng)村改革更是如此。從實行家庭承包經(jīng)營到穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，從取消統(tǒng)購統(tǒng)銷到放開產(chǎn)品和要素市場，從廢除人民公社到實行村民自治，從改革農(nóng)村稅費制度到推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所有這些農(nóng)村重大改革的背后，試點試驗都發(fā)揮了不可替代的重要作用。

在農(nóng)村改革波瀾壯闊的圖景當中，農(nóng)村改革試驗區(qū)寫下了濃墨重彩的一筆。上世紀80年代中后期，取得了一批重要成果，為推進農(nóng)村改革發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在發(fā)生深刻變革。農(nóng)村改革面臨的問題更加復雜，深化農(nóng)村改革的任務更加繁重。

大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進城，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制需要進一步深化改革；

成本“地板”抬升、價格“天花板”封頂、資源環(huán)境“硬約束”加劇，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式需要進一步深化改革；

增產(chǎn)不增收、務工收入缺乏保障、財產(chǎn)性收入活力不夠，農(nóng)民收入需要進一步深化改革；

提升農(nóng)村公共服務、發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)、改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)社會主義新農(nóng)村需要進一步深化改革……

改革，是發(fā)展最關(guān)鍵的勝負手。而對于中國這樣一個大型航輪來說，改革創(chuàng)新，離不開試點試驗。建立農(nóng)村改革試驗區(qū)的目的就是要通過試點探索“趟過深水區(qū)”，為全局改革和發(fā)展引路。

新一輪改革試驗區(qū)設(shè)立以來，從中央到地方，從頂層設(shè)計到基層實踐，參與人數(shù)，投入財政等決心，農(nóng)村改革試驗區(qū)凝聚了從政府工作人員、到專家學者，到企業(yè)主體，到普普通通農(nóng)民的期許和共識。

突破與創(chuàng)新

在現(xiàn)行法律政策框架下，農(nóng)村改革試驗區(qū)敢破善立，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，以農(nóng)民發(fā)展需要和利益訴求為導向，勇于探索，主動作為，在農(nóng)村改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展積聚了力量，創(chuàng)造了活力。

盡管經(jīng)過幾十年改革發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是面臨的挑戰(zhàn)依然嚴峻，任務依然艱巨。

“與上世紀80年代的農(nóng)村改革試驗相比，現(xiàn)在的農(nóng)村改革試驗區(qū)在任務、背景、人力、定位等多方面都面臨著更困難的挑戰(zhàn)”，中國社科院學部委員張曉山說，現(xiàn)在市場經(jīng)濟體系已經(jīng)建立，法律體系也基本完善，可突破創(chuàng)新的空間不比80年代�，F(xiàn)在的改革更加注重頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，需要上下結(jié)合、有計劃有步驟地推進。相對而言，改革面臨的制約因素更多。

另外，現(xiàn)在的改革是對既有利益格局的調(diào)整，推進改革的難度加大；改革涉及的范圍更廣，更需要整體考慮、統(tǒng)籌推進。與過去的改革相比，新形勢下的農(nóng)村改革深層次問題更多，兩難問題更多，更具有艱巨性、復雜性。

如何在相關(guān)法律和制度的框架下推進農(nóng)村改革，在各種利益糾葛下深化改革，有點類似于戴著“鐐銬”跳舞，“如何跳出花兒來”是擺在農(nóng)村改革試驗區(qū)面前的重要任務。

“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”，一直是中央農(nóng)村政策的重要導向，盡管耕地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計已經(jīng)在理論上為耕地經(jīng)營權(quán)的市場化利用打開空間，但是在實踐中，由于農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)市場不完善、經(jīng)營權(quán)評估和交易平臺的缺失，在大部分地區(qū)仍然只是“沉睡的資產(chǎn)”。

農(nóng)村改革試驗區(qū)圍繞農(nóng)村金融和土地制度的創(chuàng)新試驗，正逐漸喚醒農(nóng)村廣大的沉睡資產(chǎn)，讓農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式更加多樣。

在寧夏平羅縣，專門出臺了《農(nóng)村集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲暫行辦法》，并設(shè)立500萬元農(nóng)民土地和宅基地退出收儲基金鼓勵農(nóng)民自愿有償退出“三權(quán)”。截至目前，平羅縣農(nóng)民自愿有償退出產(chǎn)權(quán)1718戶，退出耕地9690畝，插花安置移民1174戶。

土地制度，是國之根本。在不動搖國家土地制度的基礎(chǔ)上，在不違反法律法規(guī)的前提下，平羅縣建立起了靈活的土地退出機制：在二輪承包期內(nèi)退出的還可以回歸；勞動能力較差的老人更傾向退出承包地；而在城市扎根的年輕人則更傾向退宅基地……所有這一切，都充分尊重農(nóng)民的意愿。

耕地退出為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，但是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展還必須引入金融的活水，而貸款難、貸款貴又一直是農(nóng)村金融的“老大難”。各試驗區(qū)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的創(chuàng)新試驗，使得這一“老大難”問題不僅正在破題，而且正逐步構(gòu)建起農(nóng)村完善的金融服務體系。

吉林省九臺市開展“直補�！钡脑囼炋剿�，農(nóng)民種蔬菜和瓜果再也不用擔心抵押和擔保了；北京市大興區(qū)，通過金融機構(gòu)和服務的下沉，讓更多的農(nóng)戶和“小老板”貸款更加輕松；加強信用體系建設(shè)；開展互助資金試點……從東北到西南，從城市近郊縣區(qū)到偏遠山區(qū)，幾年來，以農(nóng)村金融改革試驗任務的試驗區(qū)緊緊圍繞試驗主題，做出了大量有效探索。

通過試驗區(qū)的改革探索，農(nóng)村金融發(fā)展路徑逐步清晰：建立從縣區(qū)到村級的金融服務體系、拓展農(nóng)村有效抵押擔保形式、建立廣覆蓋和動態(tài)調(diào)整的信用體系、探索開展互助性融資擔保、圍繞特色產(chǎn)業(yè)拓展農(nóng)業(yè)保險、開展合作社內(nèi)部的信用合作……幾年改革試驗下來，農(nóng)村金融的活水源源不息，為改革試驗區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)提供強勁的動力。

有償退出無前例可循；資金內(nèi)部合作面臨法律困境；產(chǎn)權(quán)改革如何以較少的矛盾成本平穩(wěn)推進？就是在種種現(xiàn)實約束和挑戰(zhàn)下，農(nóng)村改革試驗區(qū)在農(nóng)村金融、承包土地和宅基地有效退出、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等領(lǐng)域仍在不斷謀求創(chuàng)新，“十權(quán)”登記；“產(chǎn)權(quán)到村、福利到人”；資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)變，農(nóng)民向股民轉(zhuǎn)變……在試驗區(qū)的改革實踐中，中國農(nóng)村改革的基因再一次發(fā)揮作用，既實現(xiàn)了超前探索的效果，同時守住了嚴控風險的底線。

融合與提升

改革和試驗，不僅意味著對原有體制機制的突破和創(chuàng)新，更意味著對不同主題、區(qū)域和層次的改革試驗任務的融合與提升。只有把在點上的創(chuàng)新突破連成線、形成面，才能真正讓改革和試驗形成惠及億萬農(nóng)民的立體實踐。

試驗是整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的融合過程，單方面的砸錢、砸人、砸物，砸不出試驗的可持續(xù)發(fā)展。改革，是全面解放生產(chǎn)力的復雜工程，深入研究各領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性和各項舉措耦合性，才能最大限度調(diào)動各方面能動性，形成發(fā)展的合力。

土地流轉(zhuǎn)之后，進城務工人員的戶籍怎么落實？社保如何并軌？鄉(xiāng)村怎么治理？農(nóng)村的土地又由誰來經(jīng)營？改革試驗，從來都是一連串的連鎖動力鏈條，如果在任何一個環(huán)節(jié)出問題，都可能掉鏈子，影響全局改革成效。

由于部門利益的制約、規(guī)劃側(cè)重點不同，在制約城鄉(xiāng)一體化的諸多因素中，各種規(guī)劃“打架”歷來是各地頭疼的問題，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化規(guī)劃既是城市和鄉(xiāng)村良性發(fā)展的要求，也是城鄉(xiāng)公共服務均等化和提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。

在河南省新鄉(xiāng)市改革試驗區(qū)，按照產(chǎn)業(yè)、新農(nóng)村、土地、公共服務和生態(tài)規(guī)劃“五規(guī)合一”的要求，逐步建立起“市域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃——縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃——鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃——控制性詳細規(guī)劃——村莊規(guī)劃”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，讓城鄉(xiāng)林林總總的規(guī)劃不再打架。

規(guī)劃的清晰意味著明確了方向和定位，由此帶動各項改革試驗有序協(xié)同推進。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、分類推進新農(nóng)村建設(shè)、土地集約利用、改革集體產(chǎn)權(quán)制度、建立一體化社會管理體制機制……在河南新鄉(xiāng)，原本碎片化的城鄉(xiāng)發(fā)展格局，原子化的發(fā)展主體，正經(jīng)由城鄉(xiāng)一體化體制機制的改革試驗一步步捏合，成長，壯大。

在每一個改革試驗區(qū)，改革和試驗從來都不是孤立的，而是互相聯(lián)動，互為動力和保障的，對各項改革試驗的自主融合、提升，是新時期農(nóng)村改革試驗區(qū)的鮮明特征。

廣東清遠，以自然村為單元的鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新，不僅讓“眉毛胡子一把抓、卻什么都抓不好”的一元管理，發(fā)展出黨務、政務、村務等事務權(quán)限清晰、職責明確、多元立體的共治格局，而且從“集體一盤散沙、單個農(nóng)民分散經(jīng)營”的經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)，到“整合資源、攥起拳頭謀發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展模式。在廣東云浮，自然村鄉(xiāng)賢理事會還成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重要一環(huán)。

鄉(xiāng)賢理事會的人挨家挨戶做工作，給農(nóng)戶們算經(jīng)濟賬，給農(nóng)業(yè)企業(yè)算總體賬。在鄉(xiāng)賢理事會的幫助下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代力量得以與土地資源、農(nóng)村勞動力資源形成更有效的共贏組合。而在廣東云浮改革試驗區(qū)創(chuàng)新的“公司+現(xiàn)代家庭農(nóng)場”的產(chǎn)業(yè)模式，不僅在當?shù)芈涞厣�根，發(fā)展出500多家現(xiàn)代家庭農(nóng)場，而且拓展到廣東全省乃至全國，在各地建成現(xiàn)代家庭農(nóng)場2900個，成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新生力量。

改革具有整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)同性，既要在關(guān)鍵領(lǐng)域努力創(chuàng)新實現(xiàn)突破，又要從全局做好規(guī)劃和頂層設(shè)計，發(fā)揮改革試驗的協(xié)同效應。正如四川省社科院副院長郭曉鳴指出，一系列的改革舉措與制度創(chuàng)新表現(xiàn)出強烈的區(qū)域性特征和可推廣價值，改革的系統(tǒng)性顯著增強，綜合成效逐步顯現(xiàn)，各試驗區(qū)試驗方案相對單一的改革內(nèi)容設(shè)計不斷突破深化，開始向系統(tǒng)性的改革邁進。

希望與方向

改革試驗從來不會一帆風順、一蹴而就。更好發(fā)揮農(nóng)村改革試驗在全局中的重要作用，既需要把改革試驗區(qū)形成的成果經(jīng)驗在更大范圍內(nèi)推廣，也需要進一步在完善相關(guān)頂層設(shè)計上持續(xù)發(fā)力，以扎實有效的創(chuàng)新試驗引領(lǐng)農(nóng)村改革全面深化。

通過三年多的努力探索，各試驗區(qū)在完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、農(nóng)村金融、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度等改革方面表現(xiàn)出鮮明特征、取得了顯著成效、積累了大量可推廣的普適經(jīng)驗。

——改革的規(guī)范性穩(wěn)步提高。從改革的總體實施意見，到針對具體改革內(nèi)容的實施辦法或政策，各試驗區(qū)出臺的規(guī)劃、意見、政策、文件、細則、辦法等都多達幾十項甚至上百項，有效確保了各項改革沿著規(guī)范化、制度化的路徑穩(wěn)步推進。

——改革的覆蓋面持續(xù)擴大。試驗區(qū)的改革內(nèi)容，不再局限于試驗區(qū)內(nèi)部，而且在試驗區(qū)之間、試驗區(qū)之外拓展延伸。從“兩權(quán)抵押”到“五規(guī)合一”；從“宅基地和耕地有償退出”到“股權(quán)量化到人”……越來越多的改革試驗內(nèi)容不僅在試驗區(qū)擴大試點，而且部分試驗區(qū)的改革成果正上升為國家層面的政策制度。

——改革的風險防范逐步提高。試驗堅持風險可控、封閉運行的基本原則，既做到了“法無禁止即可為”，又努力確保改革試驗內(nèi)容有法可依，不與現(xiàn)行法律法規(guī)“打架”。在改革的過程中，為基層探索創(chuàng)新留出足夠空間，放手讓基層干部、廣大農(nóng)民群眾去闖、去探索，通過鼓勵支持地方大膽探索創(chuàng)新，堅持以法律為依據(jù)，以農(nóng)民利益為導向。

改革試驗從來不會一帆風順。雖然農(nóng)村改革試驗取得了一系列成果，但是在改革試驗道路上還面臨著許多的困難和挑戰(zhàn)。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同，改革試驗必然是起點有差距、進程有快慢、水平有高低、重點有不同，不可能整齊劃一。

隨著改革的不斷深入，涉及到的利益調(diào)整問題將越來越多，推進改革的難度會越來越大，推進改革的方式方法需要進一步改進，改革的成本和效益也需要更加全面地考量……

改革的法律瓶頸如何突破？改革的持續(xù)性如何保障？改革的均衡性如何提高？改革的成果如何推廣？改革的內(nèi)生動力如何更有效的培育？這些現(xiàn)實問題都需要在未來的改革實踐中一一破解。

但是，只要堅持正確的改革方向方式，“將做好頂層設(shè)計與尊重基層的創(chuàng)造有機結(jié)合起來，相信群眾、依靠群眾，走群眾路線”，農(nóng)村改革試驗區(qū)的道路就能夠越走越寬闊，為農(nóng)村和全局綜合性改革持續(xù)發(fā)揮先鋒模范作用。

改革從未有窮期，試驗一直在探索引領(lǐng)。在全面深化改革和全面建成小康社會的關(guān)鍵節(jié)點，農(nóng)村改革試驗區(qū)正以舍我其誰的擔當和凝聚上下的集體智慧，發(fā)揮著不可或缺的作用。

來源：農(nóng)民日報